IA-avtalen: Fortsatt for lite kunnskap om tiltakenes effekter

(2003)

Statistikken tegner et dystert bilde av det «inkluderende arbeidsliv»: Sykefraværet har økt, det er færre yrkeshemmede i arbeid og ingen økning i den reelle pensjoneringsalderen. Det er likevel for tidlig å felle noen endelig dom, ettersom det tar tid å sette i gang de prosesser Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) søker å stimulere.

Av Tove Midtsundstad og Jon Anders Drøpping, forskere ved Forskningsstiftelsen Fafo

Dette gjelder særlig arbeidet internt i IA-virksomhetene, men også i tiltaksapparatet. Vår gjennomgang av nyere forskning og utredning viser dessuten at en har begrenset kunnskap om tiltakenes effekter. IA-avtalen løper ut 2005. I avtalen heter det at den skal evalueres høsten 2003. Fafos kartlegging, som refereres her, er en del av denne evalueringen*. Vi har tatt utgangspunkt i forsknings- og utredningsvirksomhet knyttet til tiltak rettet mot hvert av de tre delmålene i avtalen: Å redusere sykefraværet med minst 20 prosent, å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne og å øke den reelle pensjoneringsalderen. Sykefravær er et tema som opptar mange, og tilfanget av studier er relativt omfattende. Dette gjelder særlig studier der oppmerksomheten rettes mot oppfølging av sykmeldte. Det er likevel forsket lite på aktiv sykmelding, som er et viktig virkemiddel i IA-avtalen. Vi har sett på en studie av aktiv sykmelding i små og mellomstore bedrifter med felles bedriftshelsetjeneste, der målet var å fremme bruken av tiltaket. Studien påviste at tettere kontakt mellom ledere, den sykmeldte og bedriftshelsetjenesten resulterte i økt bruk, og at særlig bedriftshelsetjenesten hadde en viktig rolle som pådriver og samarbeidspartner overfor ledelsen. Dette gjaldt særlig i små virksomheter, der det ikke er så stort behov for omfattende rutiner. Oppfatningen hos trygdekontoret var likevel at bedriftshelsetjenesten burde ha et enda mer aktivt oppfølgingsansvar overfor den sykmeldte enn det som ble observert. Det pekes også på et mulig dilemma for oppfølgingsarbeidet: Større virksomheter etterspør gjerne standardiserte løsninger, mens det er lokale og individuelle tilpasninger eller «skreddersøm» som bidrar til god oppfølging. Eksisterende forskning antyder at tiltaket utvidet egenmelding har den forventede effekten, nemlig redusert langtidsfravær og omtrent uendret korttidsfravær. Forskningsresultatene er likevel ikke entydige: Enkelte studier finner en økning i langtidsfraværet og nedgang i korttidsfraværet, mens andre viser en motsatt trend. På ett område samsvarer likevel resultatene: Den utvidede egenmeldingsordningen misbrukes ikke. Dette har ikke vært noen sentral problemstilling i noen av undersøkelsene, men det synes likevel rimelig å konkludere med at frykten for misbruk av egenmeldinger er ubegrunnet. Formålet med funksjonsvurderingen er å vurdere den enkeltes funksjonsevne/funksjonssvikt i forhold til arbeid, og dermed hva som skal til for å få den sykmeldte tilbake i jobb. En studie har kartlagt mulige egnede tilretteleggingstiltak. Hovedkonklusjonene var at bedriftshelsetjenesten kan spille en viktig rolle i kartleggingsfasen etter at sykmeldingen er et faktum. I tillegg kan metoden være egnet til å forebygge sykefravær – ved å avdekke eventuelle uoverensstemmelser mellom arbeidstakernes helsemessige forutsetninger og de arbeidsoppgavene som ligger i stillingen. Det finnes ikke mange studier av tiltak rettet mot arbeidstakere med redusert funksjonsevne, men vi har referert noen beskrivelser av enkelteksempler på tiltaksbruk. Disse gir en viss pekepinn om ulike tiltaks mulige potensial, for eksempel virkemiddelet lønnstilskudd for yrkeshemmede. Lønnstilskudd ser ut til å øke deltakernes jobbsannsynlighet. Tiltakets potensial i forhold til funksjonshemmede synes likevel å være «uttømt» innenfor de gamle rammene: En evaluering viser at jobbsannsynligheten øker som følge av lønnstilskudd, men at effekten av mer enn ett års tilskuddsvarighet, er svært begrenset. Det er trolig også grenser for hvilke effekter en kan vente av en økning i lønnstilskuddsnivået. Dette henger trolig sammen med at yrkeshemmede med den antatt lavest jobbsannsynligheten i utgangspunktet får de høyeste lønnstilskuddene, og jobbsannsynligheten for personer med de alvorligste yrkeshemningene/høyest kompensasjonsnivå i liten grad vil påvirkes av utvidet lønnstilskudd. Arbeid med bistand (AB) er et tiltak rettet mot personer med omfattende yrkeshemninger. Tiltakets effekter er ikke evaluert. En kartlegging av erfaringene viser likevel at brukerne stort sett vurderer tiltaket som positivt med hensyn til økte muligheter på jobbmarkedet. Videre oppgir fire av fem arbeidsgivere at yrkeshemmede i bedriften ikke gir økte omkostninger – samtidig som et flertall av arbeidsgiverne hevder at økonomiske støtteordninger er avgjørende for at de senere skal ville tilby fast ansettelse. Vurderingen av AB gir uansett grunn til en forsiktig optimisme med hensyn til økt arbeidsdeltakelse for denne gruppen. Ulike studier av årsaker til tidligavgang viser at det som skjer på arbeidsplassen har betydning for eldres avgang. Få studier har likevel evaluert seniortiltak. Med bakgrunn i årsaksstudiene og et utvalg utviklings- og forsøksprosjekter synes det likevel rimelig å anta at forebyggende tiltak for å minske konsekvensene av fysiske og psykiske arbeidsbelastninger vil kunne redusere tidligavgangen over tid. Det samme gjelder tiltak som kan bidra til å øke den enkeltes motivasjon og interesse for jobben. En studie av seniorpolitikk i staten viser at tilretteleggingstiltak er mer utbredt enn tiltak for å opprettholde/utvikle den enkeltes kompetanse og/eller motivasjon. Dette til tross for at tap av interesse og motivasjon er en av de viktigste årsakene til tidligavgang blant statsansatte. Det kan derfor være behov for å endre tiltaksfokus. Her antyder forskningen at nærmeste leder har en sentral rolle. Siden forskning viser at økonomiske incitamenter har betydning for en del eldre arbeidstakere, kan tiltak som gjør fortsatt arbeid mer økonomisk gunstig også bidra til utsatt avgang hos noen. Økonomisk bonus eller ekstra lønn for dem som venter med å ta ut AFP, er eksempler på virkemidler som allerede er tatt i bruk, men ikke evaluert. Ekstra fridager eller tidskontoordninger har også vært tilbudt i enkelte virksomheter. Slike ordninger kan imøtekomme en del seniorers ønske om mer fritid. I tillegg vil det selvsagt kunne fungere som «et buffer» mot helseplager/slitenhet som følge av et belastende arbeid. Tidligavgang som følge av nedbemanning er et sammensatt fenomen, og det er usikkert hvilken betydning tiltak i regi av enkeltvirksomheter kan ha. På dette området kan IA-avtalen å ha et forbedringspotensial. Selv om enkelte virksomheter har for mange ansatte, kan det være andre som har behov for mer arbeidskraft. Det kan derfor synes fornuftig å satse mer på å utvikle nettverk som synliggjør og/eller muliggjør overganger for og bytte av arbeidskraft virksomheter imellom. For å påvirke virksomhetenes seniorarbeid har IA-avtalen i første rekke vektlagt holdningsskapende arbeid og rådgivning/veiledning, kombinert med en reduksjon i arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere over 62 år. Forskning viser imidlertid at arbeidsgiverne i all hovedsak allerede har en positiv oppfatning av eldre arbeidstakere, men at dette sjelden gjenspeiler seg i deres engasjement for å beholde og/eller rekruttere eldre. Det er derfor ikke lett å se hvordan holdningskampanjer med fokus kun på diskriminering vil kunne bidra til at virksomhetene velger å satse på seniorene. Informasjonsarbeid som dokumenterer at «eldre lønner seg» og synliggjør det handlingsrom som faktisk finnes lokalt, synes viktigere. Enkelteksempler og forsøksprosjekter antyder i alle fall at virksomhetene ofte må oppfatte seniorene som «god butikk» for å prioritere en seniorsatsning. De må med andre ord enten oppfatte at de sparer penger på å holde på eldre, eller innse at forebygging av tidligavgang er deres eneste mulighet for å sikre seg nødvendige arbeidskraft og kompetanse i framtida. Denne gjennomgangen av nyere norsk forskning og utredning knyttet til virkemidlene i IA-avtalen gir ikke grunnlag for å trekke bastante konklusjoner om virkemidlenes effekt. Til tross for et omfattende tilfang av forsknings- og utredningsrapporter, vet vi, for det første, lite om IA-tiltakenes effekter. De fleste arbeider som foreligger er utviklingsorienterte med fokus på prosesser knyttet til iverksetting og utvikling av tiltak, eller de beskriver enkelttiltak. Det er få effektevalueringer. I dette ligger det ingen diskreditering av eksisterende forskningsbidrag, men snarere en oppfordring til bestillere av forsknings- og utredningsoppdrag om også å etterspørre undersøkelser som kan gi generaliserbar kunnskap. For det andre er IA-avtalen fortsatt relativt ny. Det er derfor få av arbeidene som konkret tar for seg avtalen og dens virkemidler. Arbeidene refererer seg i hovedsak til perioden før avtalen ble inngått. Det er derfor urimelig å tolke gode eller mindre gode resultater fra for eksempel sykefraværsforskningen til inntekt for en «god» eller «mindre god» IA-avtale. For det tredje er tiltakspakken sammensatt, slik at den samlede avtalen vanskelig lar seg vurdere på bakgrunn av erfaringene fra enkeltvirkemidler. Selv om vi kan forvente positive resultater av enkelttiltak, kan kombinasjon av virkemidler i seg selv øke sjansen for et vellykket inkluderingsarbeid. Utvidet egenmelding, funksjonsvurdering og aktiv sykmelding vil for eksempel alle være viktige for å få den sykmeldte raskere tilbake i arbeid. Foreliggende forskning gir ikke grunnlag for å vurdere effekter av slikt samspill. Av samme grunn er det ennå ikke mulig å vurdere IA-avtalens samlede virkning på arbeidsmarkedsintegreringen. Til tross for denne usikkerheten, er det liten grunn til å forvente at IA-avtalens virkemidler skulle ha negativ innvirkning på arbeidsmiljøet. En IA-avtale bør i utgangspunktet gi bedre forutsetninger for inkludering enn alternativet – ingen avtale. Hovedinntrykket er også at IA-avtalen har inspirert mange virksomheter til å arbeide mer forebyggende i forhold til for eksempel sykefravær. Når det gjelder den endelige målingen av IA-avtalens effekter, kan overdreven fokus på aggregerte tall, som endringer i sykefravær, forventet pensjoneringsalder og antall yrkeshemmede, lett bli et blindspor. Slike mål har i seg selv liten egenverdi uten gode supplerende effektevalueringer. Sitat 1: Den utvidede egenmeldingsordningen misbrukes ikke. Dette har ikke vært noen sentral problemstilling i noen av undersøkelsene, men det synes likevel rimelig å konkludere med at frykten for misbruk av egenmeldinger er ubegrunnet. Sitat 2: En studie av seniorpolitikk i staten viser at tilretteleggingstiltak er mer utbredt enn tiltak for å opprettholde/utvikle den enkeltes kompetanse og/eller motivasjon. Dette til tross for at tap av interesse og motivasjon er en av de viktigste årsakene til tidligavgang blant statsansatte. Sitat 3: Det er liten grunn til å forvente at IA-avtalens virkemidler skulle ha negativ innvirkning på arbeidsmiljøet. En IA-avtale bør i utgangspunktet gi bedre forutsetninger for inkludering enn alternativet – ingen avtale. Litteratur: Drøpping, Jon Anders og Tove Midtsundstad (2003), Forskning og utredning med relevans for Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Fafo-rapport nr. 417. Rapporten kan lastes ned fra http://www.fafo.no/pub/rapp/417/417.pdf. *Evalueringen er for øvrig basert på Rikstrygdeverkets sykefraværsstatistikk, Statistisk sentralbyrås oversikt over funksjonshemmede på arbeidsmarkedet, og et forskningsprosjekt gjennomført ved ECON.

Personvern og cookies